Le contexte réglementaire minier

Prévenir et réparer les dommages miniers

Après avoir largement exploité, durant plusieurs siècles, les ressources minérales présentes dans son sous-sol, la France a progressivement vu ses sites d’extraction cesser leur activité. La fin de l’activité minière n’a pas pour autant induit la disparition des phénomènes susceptibles d’affecter les terrains de surface situés dans l’emprise des anciennes exploitations. Ainsi, durant la période qui suit l’exploitation, traditionnellement appelée « après-mine », de nombreux désordres géologiques peuvent se développer, parfois dès l’arrêt des travaux, mais le plus souvent plusieurs dizaines d’années plus tard.

Outre les phénomènes de mouvements de terrain (affaissements, effondrements, glissements), les anciens sites miniers peuvent être affectés par des remontées de gaz pouvant présenter des compositions dangereuses (composés toxiques, absence d’oxygène…). De plus, les perturbations que les travaux d’extraction ont induites sur la géométrie du sous-sol et son interface avec les circulations d’eaux souterraines peuvent être à l’origine d’une minéralisation accrue de ces eaux.

Afin de gérer les risques associés à ces phénomènes, plusieurs outils techniques et réglementaires ont été mis en place ces dernières années. Ils permettent à l’État et aux collectivités locales compétentes, dans un premier temps, de fiabiliser la connaissance des risques miniers résiduels et de délimiter les zones qui, en surface, y sont exposées. Dans un second temps, ils visent à définir sur ces secteurs des conditions de construction, d’occupation et d’utilisation des sols adaptées.

Par ailleurs, sous certaines conditions définies par le code minier et d’autres textes législatifs, l’État est garant de la réparation de certains dommages causés directement par les anciennes exploitations minières, notamment en cas de disparition ou de défaillance du titulaire d’un titre minier, et parfois après la fin de validité d’un tel titre.

Exploiter les richesses naturelles du sous-sol, sous le contrôle du préfet

L’esprit du droit minier français, tel qu’on le connaît aujourd’hui, date du début du XIXème siècle. Soucieuse de faciliter l’exploitation des ressources minérales considérées comme stratégiques pour la nation, la loi de 1810 a ainsi introduit la notion de matériaux « concessibles » et de matériaux « non concessibles ».

Parmi les matériaux concessibles, on peut citer notamment :
– les métaux (fer, plomb, argent, uranium, or…),
– les hydrocarbures, aussi bien solides (charbon, lignite…), liquides (pétrole) que gazeux (méthane),
– le sel, la potasse, les phosphates…

L’extraction des matériaux concessibles donne naissance aux mines, l’extraction des matériaux non concessibles relevant quant à elles du régime juridique des carrières (principalement matériaux de construction). Du point de vue du droit, c’est donc la nature du matériau extrait qui différencie les mines des carrières, non la méthode d’exploitation (galeries souterraines, extraction à ciel ouvert, forages et puits, etc.).

Depuis la mise en place de cette réglementation spécifique en 1810, codifiée par la création du code minier en 1956, l’État décide de l’octroi des autorisations de recherche ou d’exploitation minière au travers des titres miniers (permis de recherches et concessions). L’exploitation des substances minières ne peut être opérée qu’en vertu d’une concession ou par l’État (article L.131-1 du code minier).

Les travaux de recherche ou d’exploitation sont encadrés par la police des mines qui a pour objet de prévenir et faire cesser les dommages et nuisances liées aux activités minières et de faire respecter les obligations de l’exploitant. Elle est exercée par le préfet de département, qui s’appuie sur la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL).

L’institution d’une concession crée un droit immobilier distinct de la propriété de la surface (article L.132-8 du code minier). Les machines, puits, galeries et autres travaux « établis à demeure » sont des biens immobiliers (article L.131-4 du code minier) et leur propriété est donc distincte de la propriété de surface (elle est attachée à la concession).

Deux types de titres miniers

Le code minier donne à un exploitant la possibilité :
– de pratiquer des travaux d’exploration, via l’obtention d’un permis exclusif de recherches, d’une autorisation de prospections préalables (pour les travaux en mer) ou d’une autorisation de recherches de gîtes géothermiques ;
– d’exploiter une mine, via l’obtention d’une concession, et ce, même en l’absence de l’autorisation du propriétaire du sol.

Le titre minier permet la reconnaissance des droits immobiliers de son détenteur mais n’autorise pas l’ouverture des travaux qui font l’objet d’une procédure distincte. Il est délivré par le ministre chargé des mines au demandeur, qui doit notamment justifier de ses capacités techniques et financières et présenter son programme général de travaux, de manière à ce stade très sommaire. La procédure d’octroi du titre est réglementée par le décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain.


L’autorisation et le contrôle des travaux miniers

C’est dans le cadre de la procédure d’ouverture de travaux que l’on vérifie, de façon approfondie, la prise en compte de la sensibilité de l’environnement du projet au travers des éléments fournis par l’exploitant et que sont définies les prescriptions adaptées à la protection de l’environnement du site. Selon les dangers et risques qu’ils comportent, les travaux miniers doivent faire l’objet d’une déclaration auprès du préfet, ou d’une autorisation, accordée après la tenue d’une enquête publique et la fourniture d’une étude d’impact par le pétitionnaire. Le décret n° 2006-649 du 2 juin 2006 relatif aux travaux miniers, aux travaux de stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains définit le cadre réglementaire des travaux miniers.

La police des mines (suivi, surveillance et inspection des travaux miniers) est assurée en France par des ingénieurs et techniciens placés sous les ordres des directeurs des DREAL. Les services assurant la police des mines assurent aussi les missions d’inspection du travail dans les mines.

L’arrêt définitif des travaux, la mise en sécurité et l’après-mines

La réglementation minière prévoit une procédure d’arrêt des travaux ainsi que des mesures de prévention des risques miniers qui ne peuvent être supprimés.

Ces dispositions imposent à l’exploitant de prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir les risques consécutifs à l’exploitation (affaissements miniers, fontis, rejets d’effluents excessivement minéralisés…). L’arrêt des travaux s’accompagne ainsi d’études sur les risques (liés aux mouvements de terrain, à l’émission de gaz…), l’impact hydrologique et de divers travaux de mise en sécurité (stabilisation des haldes et terrils, démolition d’installations vétustes, prévention de la trop forte contamination des eaux…).

Au-delà des obligations du code civil, le code minier institue la responsabilité de l’ancien exploitant minier, à défaut celle du titulaire de la concession, sans limitation de durée pour les dommages que pourraient provoquer ses activités. Néanmoins, si le responsable a disparu ou est défaillant et ne peut pas assurer la réparation des dommages, l’État est subrogé dans les droits des victimes à l’encontre du responsable, en application de l’article L.155-3 du code minier. Cette garantie de l’État n’est toutefois valable que dans certaines conditions. En particulier, le préjudice doit être avéré, nouveau et directement causé par les anciens travaux miniers, sans autre facteur de causalité, tandis que la défaillance du responsable face à la demande de réparation de la victime doit être démontrée.

Sous réserve que la procédure d’arrêt de travaux miniers ait été menée à terme, la fin de validité du titre minier transfère à l’État la responsabilité de la surveillance et de la prévention des risques importants d’affaissement de terrain ou d’accumulation de gaz dangereux. La loi n°99-245 du 30 mars 1999, dite « loi après-mine », réformant le code minier, confie en particulier à l’État la prise en charge des risques subsistant après la cessation de l’exploitation minière, au titre de la solidarité nationale. Quand il subsiste des installations de surveillance et de prévention des risques sur les anciens sites miniers, l’État est ainsi amené à reprendre à sa charge leur entretien, mais moyennant le versement d’une soulte par les exploitations dont l’arrêt des travaux est intervenu depuis cette loi. Par ailleurs, après que les risques consécutifs à l’exploitation ont été supprimés ou prévenus par des installations de surveillance (dans le cadre de l’arrêt des travaux), il importe de maîtriser l’urbanisation afin de prévenir l’apparition de nouveaux risques. Deux démarches sont prévues à cet effet :
– la réalisation et le porter à connaissance des études détaillées des aléas miniers et, le cas échéant, l’élaboration d’un Plan de Prévention des Risques Miniers (PPRM) (article L.174-5 du code minier) visant à réglementer l’urbanisation des secteurs à risque de mouvement de sol ;
– la réalisation d’études environnementales et sanitaires, en suivant la même méthodologie que celle mise en œuvre pour les anciens sites industriels pollués, et le classement en Secteur d’Information sur les Sols (SIS) (articles R.125-41 et suivants du code de l’environnement) visant à s’assurer de la compatibilité entre d’éventuels projets d’aménagement et la pollution des sols.

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