La notion de projet

La notion de projet est définie par l’article L. 122-1 du code de l’environnement, comme « la réalisation de travaux de construction, d’installations ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol ». Elle doit être interprétée selon l’éclairage que lui donne la Cour de justice de l’union européenne. Dans ce cadre, le III de l’article L. 122-1 précise que « Lorsqu’un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l’espace et en cas de multiplicité de maîtres d’ouvrages, afin que ses incidences soient évaluées dans leur globalité ».
Les maîtres d’ouvrage doivent s’approprier la notion de projet pour assurer une évaluation et une prise en compte adaptée de l’environnement, qui conditionnera la sécurité juridique de leurs opérations et des actes autorisant leur mise en œuvre. Ainsi, « il est nécessaire de s’interroger sur l’objectif du projet et, de façon large, sur les opérations ou travaux nécessaires à sa réalisation (ex : défrichement, démolition, construction, desserte ou encore zones d’emprunt significatives pour la construction d’une route, etc.), car l’étude d’impact devra les étudier au regard de leurs effets sur l’environnement. L’étude d’impact doit en effet porter sur le projet dans son ensemble, car il s’agit d’appréhender, et ce le plus en amont possible, l’impact global du projet sur l’environnement afin que les mesures d’évitement, de réduction, voire de compensation, retenues dans l’étude d’impact soient les plus efficientes possibles. »¹

Le fractionnement ou le « saucissonnage » du projet ne peut être un moyen pour s’abstraire de l’obligation d’évaluation environnementale. La notion de projet est donc indissociable de la problématique concernant le périmètre du projet. En effet, l’évaluation environnementale doit concerner le projet dans son ensemble.

Ainsi, pour déterminer le périmètre du projet, il convient de se demander de quelle manière les composantes du projet sont liées, si le fonctionnement du projet est dépendant de la réalisation d’autres travaux, si plusieurs opérations participent à un même objectif.
Pour mieux apprécier le périmètre du projet, il est aussi possible de se référer aux rapports d’activité de la MRAe Auvergne-Rhône-Alpes qui expriment que « La clé de la compréhension de cette définition, pour le maître d’ouvrage comme pour les services instructeurs d’autorisations, est en premier lieu qu’une étude d’impact ou évaluation environnementale est attachée à un projet et non à une procédure, même si c’est à l’occasion d’une demande d’autorisation s’intégrant dans une procédure que cette étude d’impact est produite. En second lieu, c’est que cette étude d’impact, et l’avis de l’Autorité environnementale qui s’y attache, doivent éclairer le public dans la participation aux décisions qui le concernent, ce qui est le cas de celles (quelle que soit la procédure : autorisation, enregistrement, déclaration par exemple) relatives au projet pouvant avoir une incidence significative sur l’environnement. »².
D’après la note de la commission européenne du 25 mars 2011, « Il convient de vérifier si ces travaux associés peuvent être considérés comme partie intégrante des travaux d’infrastructure principale. Cette vérification devrait être basée sur des facteurs objectifs tels que la finalité, les caractéristiques, la localisation de ces travaux associés et leurs liens avec l’intervention principale ». Pour déterminer si les travaux peuvent être considérés comme partie intégrante des travaux de l’infrastructure principale, la commission propose de réaliser le « test du centre de gravité » qui permet de « vérifier si ces travaux associés sont centraux ou périphériques par rapport aux travaux principaux et dans quelle mesure ils sont susceptibles de prédéterminer les conclusions de l’évaluation des impacts environnementaux ».
Il est possible de se référer à la fiche n°1 du guide du CGDD dédié à la réforme du 3 août 2016.

Il est donc nécessaire de s’interroger sur l’objectif du projet et, de façon large, sur les opérations ou travaux nécessaires à sa réalisation.

Quelques exemples :
Par exemple, pour appréhender le périmètre d’un projet de construction d’un parc photovoltaïque, il est nécessaire de prendre en compte non seulement le parc photovoltaïque mais aussi le poste de livraison ainsi que le réseau de raccordement (lignes et postes source).

Pour un projet de modernisation d’une station de traitement des eaux usées, il est nécessaire de prendre en compte la station, le collecteur de sortie de la station, le collecteur de transfert des micropolluants ainsi que l’ensemble des cours d’eau et milieux pouvant être affectés par l’activité. Les travaux de réduction des fuites existantes dans le réseau de collecte sont également à inclure en cas de dysfonctionnement que le projet cherche à résoudre.

Pour un projet de construction d’une retenue d’eau en altitude pour l’alimentation en eau potable et la production de neige de culture, le périmètre du projet est au moins composé de la retenue d’eau en altitude, des installations d’adduction et d’amenée d’eau, de l’usine de production de neige de culture, du réseau de neige de culture, des pistes de ski…

Le défrichement est souvent évalué individuellement par les maîtres d’ouvrages alors qu’il n’est qu’une opération (sauf exception comme la réouverture de pâturages) d’un projet opérationnel plus large (parc éolien, centrale photovoltaïque, infrastructures routières, constructions, création de micro-centrale, aménagement d’une zone d’activités économique ou d’un lotissement résidentiel…). L’autorisation de défrichement peut être la première demande d’autorisation relative au projet et donc la première présentation de l’étude d’impact : cette dernière doit bien porter sur l’ensemble du projet et pas uniquement sur le défrichement.

Par extrapolation, il paraît opportun d’évoquer ici la question du périmètre retenu pour les plans, programmes et documents d’urbanisme. L’échelle retenue pour certains PCAET, SCoT ou PLUi doit être adaptée à l’objet même du plan-programme. Le périmètre retenu pour les documents d’urbanisme doit être adapté et pertinent au vu des objectifs respectifs des documents. Celui-ci doit aussi être adapté aux réalités des territoires, notamment concernant les mobilités.

¹ Guide d’interprétation de la réforme du 3 août 2016, CGDD, 2017
² Rapport d’activité de la MRAe Auvergne-Rhône-Alpes, 2020, pages 18-19